Articula-se em Brasília, desde setembro do ano passado, um movimento que pede ao governo federal que lidere o processo que promova alterações na Lei Complementar 87/96, a Lei Kandir. Quem propõe os debates, desta vez, não são os governadores preocupados com a arrecadação do ICMS, mas a indústria, que sente impactos 
negativos da substituição tributária (ST).

Segundo a Confederação Nacional da Indústria (CNI), atualmente os estados fazem uso abusivo do mecanismo de substituição tributária para o ICMS, incluindo produtos que fogem às características que justificaram a concentração da cobrança do imposto nos elos iniciais da cadeia produtiva.

Segundo o economista-chefe da CNI, Flavio Castelo Branco, itens que não têm comercialização pulverizada, alta concentração de fabricantes ou distribuidores, não são de difícil controle pelas fiscalizações estaduais e nem possuem relevância para a arrecadação tributária entraram no sistema através de convênios entre os estados.

"Hoje a ST é aplicada à comercialização de sorvetes, material de higiene e limpeza e produtos de alimentação, por exemplo", critica ele, ao observar que os estados que mais fazem uso do mecanismo são Minas Gerais, São Paulo e Rio Grande do Sul.

Os números levantados pela CNI mostram que o governo mineiro incluiu 239 itens apenas no ano de 2009, o que elevou o total para 337 produtos. Em São Paulo, 281 produtos estão sujeitos à cobrança concentrada do ICMS, enquanto no Rio Grande do Sul são 266 produtos, 191 deles incluídos apenas em 2009.

Para demonstrar os efeitos negativos da substituição tributária e fazer as sugestões de alteração na Lei Kandir, a CNI realizou, em parceria com a PricewaterhouseCoopers, um estudo técnico. Com base nestes dados, a entidade pede que, no artigo 6º, seja definido o uso do Índice Herfindahl-Hirschman (IHH) como fator de avaliação de concentração de mercado e que a inclusão de produtos na ST seja restrita àqueles que obtiverem IHH superior a 0,18.

O cálculo, pela sugestão, seria feito pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) a cada período de cinco anos e divulgado no dia 30 de junho do ano seguinte ao quinquênio da apuração. A inclusão à ST também estaria limitada a produtos finais, ou seja, aqueles que não demandam aperfeiçoamentos para o consumo e sejam apresentados em formas ou embalagens destinadas ao consumo doméstico.

A alteração evitaria a inclusão de empresas de pequeno e médio porte, que ao assumirem a responsabilidade de recolher o imposto de todas as etapas subsequentes da cadeia de consumo veem comprometido o seu capital de giro, esclarece a consultora tributária Michelle Sieber, da Bakertilly Brasil - Rio Grande do Sul. "Claro que o valor correspondente ao imposto relativo às outras etapas está embutido no preço da mercadoria", detalha. Segundo ela, o problema está no prazo de recolhimento, já que todo o ICMS referente à operação deve ser pago até o dia 9 do mês seguinte. "Porém, as vendas muitas vezes não são à vista, e o empresário só vai receber pelo produto em 30 ou 60 dias. Isso reduz o capital de giro", completa.

Segundo a CNI, o efeito é ainda mais nocivo, já que o sistema seria responsável por um aumento de até 5% nos preços finais e imporia uma redução da margem de lucro da indústria de 5,6% nos casos em que o mercado não absorve o aumento. As variações foram medidas através de tabelas comparativas entre a tributação normal e a ST.

Estados buscam acordos mais harmoniosos

Grupos técnicos vinculados ao Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) trabalham para que os protocolos interestaduais que estabelecem a substituição tributária sejam mais harmoniosos em todo o País. A informação foi dada pelo subsecretário estadual da Fazenda, André Luiz Paiva Filho.

"No que depender do Rio Grande do Sul, todos os esforços serão feitos para que se viabilize a harmonização dos acordos no prazo mais curto possível. Mas este é um processo que depende muito de estados centrais, como São Paulo e Minas Gerais e, sem eles, ficamos praticamente sem instrumentos."

Na avaliação de Paiva Filho, as queixas das entidades empresariais quanto ao prazo de recolhimento dos impostos são improcedentes, já que as empresas precisam adaptar suas vendas aos prazos de recolhimento de impostos estabelecidos pelo Estado. Ele também acredita que os problemas de distorção do mercado não devem acontecer justamente porque a substituição tributária inibe a competição desleal da sonegação.

"A ST é uma maneira de fazer administração tributária mais eficiente porque concentra os esforços do fisco ao diminuir o universo de contribuintes sujeitos à verificação mais detalhada e, por outro lado, também favorece as empresas que estão nos elos seguintes da cadeia por diminuir o imposto da sua apuração. Simplifica na hora de prestar contas", afirma.

Sistema é vantajoso por reduzir a sonegação

Apesar dos questionamentos levantados pelas entidades empresariais, o sistema é vantajoso para a sociedade e para os setores afetados, acredita o presidente do Sindicato dos Servidores Públicos da Administração Tributária do Estado (Sindifisco-RS), Luiz Antonio Bins. "Muitos dos convênios que determinam a inclusão de produtos na substituição tributária são firmados a partir de pedidos dos setores econômicos, isso porque a concentração da cobrança do imposto na indústria faz com que se reduza a sonegação e, com ela, a concorrência desleal", afirmou.

Para a sociedade, os benefícios vêm pelo ganho de segurança na arrecadação. "Por concentrar a cobrança, é mais difícil a sonegação", diz. Segundo ele, também é preciso considerar que, normalmente, as indústrias têm mais estabilidade financeira, e a chance de inadimplência é menor. Além disso, o aumento da arrecadação dá mais fôlego ao Estado para que ele cumpra o seu papel e garantir a arrecadação é a função do fisco. "A discussão sobre a eficiência do Estado é outra coisa e é por isso que acredito que mais importante que a reforma tributária é uma reforma fiscal, que defina o tamanho do País que queremos ter", alega o presidente do Sindifisco-RS.

O estudo da CNI argumenta, porém, que o aumento da arrecadação se deu de forma desproporcional nos últimos anos. A entidade reuniu os dados de 2004 a 2008, para comparar a variação da arrecadação via ICMS, descontada a inflação calculada pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), com o aumento do Produto Interno Bruto (PIB).

Os dados demonstram que a arrecadação deflacionada cresceu em ritmo maior em todos os anos, com exceção do ano fiscal de 2007. Em 2004, enquanto o PIB cresceu 5,7%, a arrecadação subiu 8,3%. Quatro anos depois - quando os estados já haviam feito a inclusão maciça de produtos na ST - o descompasso foi de um aumento da arrecadação de 13% para um crescimento do PIB de 5,1%.

O coordenador do Conselho Técnico de Assuntos Tributários, Legais e Financeiros da Fiergs, Thômaz Nunnenkamp, lamenta que apesar das diversas promessas ouvidas dos diferentes partidos que já passaram pelo governo, o que se viu ao longo dos anos foi um aumento da carga tributária. "A Fiergs tem uma pauta de negociação permanente com o governo do Estado e a redução da carga é uma demanda antiga. Nos últimos anos vimos a arrecadação nominal crescer significativamente, mas as administrações seguem insensíveis às demandas do setor produtivo."

O empresário observa que os protocolos que definem a substituição tributária do ICMS entre os estados não são claros, pois não incluem todos os fatores necessários para o cálculo do imposto a ser recolhido. "Quem vende para outros estados e precisa recolher antecipadamente o ICMS nunca tem certeza se está fazendo a conta certa. 

Temos que conhecer a fundo a legislação do estado onde produzimos e do estado para onde estamos vendendo e, por mais energia que se aplique, nunca conseguimos ficar tranquilos com a operação. A complexidade da legislação faz com que muitas indústrias prefiram exportar para os países do Mercosul a vender seus produtos dentro do Brasil", diz ele.

CNI quer restituição do imposto excedente

Outro ponto que interfere na competitividade das indústrias, segundo a CNI, é a não autorização de restituição do imposto excedente, caso o preço final de venda seja inferior ao usado no cálculo da substituição tributária, como nas vendas em promoções. Tornar esse processo de ajuste de contas e ressarcimento (como acontece atualmente com o Imposto de Renda recolhido na fonte) é mais uma alteração pedida.

Michelle Sieber explica que, teoricamente, o ressarcimento do imposto pago a mais é possível, mas depende de processos administrativos burocráticos e complexos. "Pessoalmente ingressei há cinco anos na Secretaria Estadual da Fazenda com um processo que pede o ressarcimento de impostos pagos indevidamente. Não por diferença de valores, como é a situação levantada pela CNI, mas porque o meu cliente recolheu como substituição tributária o ICMS de um produto que não estava listado na modalidade. Até hoje o processo não foi julgado, apesar de termos documentado a situação e pedido não o dinheiro, mas o abatimento dos valores em recolhimentos futuros", conta.

O presidente do Sindicato dos Servidores Públicos da Administração Tributária do Estado (Sindifisco-RS), Luiz Antonio Bins, explica que a maior parte das discrepâncias entre o valor usado no cálculo da substituição tributária e o preço final do produto se dá porque a regra usada considera médias de valores (no caso de produtos guiados por uma pauta) ou de percentual (naqueles em que é aplicada a Margem de Valor Agregado).

Ele exemplifica com o caso da gasolina, cuja referência é feita a partir de uma ampla pesquisa que considera mais de cem municípios gaúchos, os tipos do combustível (se normal ou aditivada) e os prazos e formas de pagamento. "Com essa pesquisa, que inclusive é feita pelo próprio setor, chega-se a uma média que é aplicada em todo o Estado. Claro que em Igrejinha e em Osório, que são lugares próximos da refinaria, o valor fica acima, mas para lugares como Uruguaiana, fica abaixo. É média."

Bins, que já foi diretor da Receita Estadual, diz que cabe aos contribuintes fazer pressão para que os critérios relativos à substituição tributária sejam mais rigorosos e se aproximem cada vez mais da realidade.